(张令伟)旅游景区是旅游业发展的载体。当前，各地旅游景区的开发建设正向深度进军，向广度拓展。由于对景区公共资源保护与开发认识上的不同，一些旅游景区管理方面产生的体制障碍，正日益凸现出来。旅游景区管理体制改革与创新已成为旅游景区发展的迫切要求。
旅游景区管理体制创新模式
近年来，一些旅游景区管理部门职能得以整合，旅游资源基本实现了统一管理、开发和保护。这些旅游资源较为丰富的地区积极探索较为协调的管理体制，建立了旅游与风景、文物、宗教、林区、湖区等资源合一的旅游管理新体制。在这种管理体制下，更利于旅游资源的整合、景区基础设施的建设及产业联动。
管理模式应因地制宜突出亮点。一是政府直接经营管理模式。景区管理采取政府集旅游景区的所有者和经营者于一身，景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担，景区的门票及其他旅游项目由政府定价，政府直接经营管理模式就是，收入上缴政府财政。这种管理模式在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面的作用尤为明显。但从实践中看,这种经营管理模式存在着明显的缺陷：效率低下，从而导致资源得不到有效配置，其经济价值得不到应有的体现。一是市场化经营管理模式。把景区作为一项产业来对待，将其作为独立的主体推向市场。由于政企职能分开，产权比较明晰，企业作为市场主体的积极性得到充分调动，效率得到提高。
旅游景区管理体制的症结
总体来讲，旅游景区存在的深层次体制性障碍尚未清除,管理体制僵化，发展活力不强，具体体现在：
旅游景区管理缺乏统一性。一些地方的旅游景区管理条块分割、事企不分、权责不明的问题仍很突出，旅游资源开发仍是政府主导型模式,市场化、产业化程度不高。丰富的旅游资源，往往分属几个部门，部门垄断割据，资源优势形不成产品优势。全市大部分景区隶属关系繁杂，属于林业、宗教和文物部门，很多资源理应保护好、管理好。但由于这些资源主管部门往往片面强调“保护”，反对旅游开发，导致在资源的保护和开发中出现部门摩擦、各自为战的局面，结果“手捧金饭碗要饭吃”，不能变资源为产品，其实也无能力保护好资源。
管理职能与产业发展不对接。大旅游、大产业要求旅游统一规划，加强资源整合，整体强化。而旅游管理部门的调控戒尺又无法伸进一些重点景区，行业管理优势形不成产业管理优势。一方面，旅游作为综合型产业，具有跨地区、跨部门、跨行业的显著特性，迫切需要构建大旅游、大产业、大市场的格局;另一方面，旅游局要开发旅游资源，但旅游资源都不掌握在自己手中。风景名胜区属建设部门，地质公园属土管部门，森林公园、自然保护区属林业部门，水利景区属水利部门，文保单位属文化部门，寺院道观属宗教部门等。巧妇难为无米之炊。景区要开展工作，存在着“上下沟通难”、“横向联系难”、“产业扩展难”、“寻求支持难”等现实问题。行业管理优势难以发挥形成产业优势。
景区管理缺乏法律依据。实际上，国家相关行政法规缺乏实施细则，对一些新做法缺乏裁决的依据。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中，由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范，在具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定，导致景区开发的无法可依和无序开发。
门票经济现象突出。一些景区的收入还是主要依靠门票收入，弱化了其他旅游要素对旅游收入的贡献，从而抑制了景区深度开发和产品创新，景区的深度开发，景区新业态的培植缓慢。标准化景区管理方式单一，导致行业管理部门无法对景区进行长期的监管，大大弱化了对景区的管理，于景区管理质量和水平的提高无益。
旅游景区缺乏自身发展的内在动力。一些地方的旅游景区还保留着事业单位体制，这些旅游景区本身是吃“皇粮”的，既撑不着也饿不死，大多安于现状，旅游服务态度差，质量低，从根本上造成了不能和旅行社、旅游饭店等旅游企业的接轨。这些景区没有参与旅游市场竞争和旅游营销的积极性，失去了自身发展的内在动力。旅游景区点不成线、线不成面，小、散、弱的问题非常突出，不能形成跨行业、跨区域的大型旅游企业集团，因而在市场中缺乏竞争力和话语权，导致丰富的旅游资源不能转化为产品优势和市场优势，不能适应优势旅游目的地时代的到来。
如何向管理体制要质量
应出台相关政策，对旅游资源的权力归属进行清晰界定，对旅游景区开发行为进行规范，对旅游景观资源和旅游经营资源加以明确区分。因为旅游景区不是单指景观资源，而是以景观资源为核心，由产品系统和支持系统组成的一个综合体。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、餐饮、娱乐设施等)，旅游经营资源对于增强竞争活力，提高风景旅游区的收入贡献巨大。
实行管理权、经营权两权分离。为方便统一景区管理，尽快实行旅游景区管委会模式。在政府职能转变中，成立各类旅游发展委员会，并推进成为政府组成部门，主要履行综合协调职能，建立有效的联络和沟通机制，牵头研究、解决跨部门涉及本市旅游业发展的重大问题，构筑各成员单位积极支持、参与旅游发展的格局，形成推进旅游业跨越发展的合力;成立市文物旅游局，实现文物保护与旅游开发的高度统一。对于景区产权、管理权实行统一管理，主要负责景区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,资源使用权转让、资源保护规划等，并拥有对旅游景区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。这个管委会，需要集合文化、建设、水利、园林绿化、文物、卫生等政府部门的部分职能，把旅游活动中分割的管理活动集中管理，可以大大地避免旅游行业中“九龙治水”的弊端。旅游景区的管理委员会对当地旅游局负责，这样多政府部门在保证自己的管理权利的同时，由行业主管部门来进行旅游景区的统一管理。实际上，美国的国家公园很多就是采用的这种模式。
实行景区年审制度。建议试行景区年审制度，进一步强化行业主管部门的管理职责，强化对长期的管理。对景区实行景区备案管理、年度审核制度。所有的景区在开始对外营业前都要向行业主管部门进行景区备案。行业主管部门要对景区接待服务环境、景区安全情况、景区人员情况等进行全面评价，以决定是否同意其备案经营。景区备案后，每年都应该由主管部门进行一次年审。年审主要审查景区是否依法经营，包括景区的资源使用情况、安全生产的保障情况、配套设施的完备情况以及申请备案的资源情况有无改变等。从而避免不安全事故的发生，提高旅游消费者满意程度，避免重复建设。要想做好景区的管理工作，引进标准化景区管理流程也是必不可少的。目前，对于旅游景区主要实行旅游景区AAAAA标准管理，依据的是《旅游区(点)质量等级的划分与评定》(GB/T17775-2003)，这个标准是最受景区欢迎的。除此之外，还应引导旅游景区开展其他方式的标准化管理，主要还有旅游景区生态标识认证管理、ISO标准质量认证、旅游景区示范管理等。
拉长旅游产业链条。旅游产业是全方位的，连着娱乐、交通、餐饮等众多行业，是一条很长的产业链。发展旅游产业，眼光绝不能盯在一张小小的门票上，而是要在“吃、住、行、购、游、娱”这六大要素上下足功夫、做足文章，因为留住了游客就留住了财源。旅游资源分为旅游景观资源和旅游经营资源，旅游经营资源对于增强竞争活力，提高风景旅游区的收入贡献巨大。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、餐饮、娱乐设施等)。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径。 2010年11月12号，孙中山先生陵寝向社会公众免费开放，成为继杭州西湖公园后第二个免费开放的国家5A级旅游景区，虽然每年几亿的门票收入没有了，但更科学的深度的开发，比如要开辟多层次和多品级的住宿休闲区域，产品创新，比如要加强一种仪仗服务，还有观光游山的巴士服务等却出现了。景区免费开放了就要着力发展餐饮接待、商品购物、演艺娱乐等相关产业，赋予旅游业新的附加功能和更强的竞争力, 延长游客停留时间，增加游客消费，比如旅游发展比较成熟的云南玉龙雪山景区，餐饮、购物、演艺一应俱全，值得借鉴。同时,景区还要进行产品创新和业态创新，开发修学、商务、会展、湿地、演艺、康体等高端旅游产品，借乡村旅游兴起之际，大力发展瓜果、蔬菜、中药材等特色种植和手工艺品加工等特色旅游等，从而培育景区新的消费热点和经济增长点。
组建跨行业、跨区域的大型旅游企业集团。采取多种方式进行景区企业化改制，增强景区发展活力，全面推行旅游景区企业化经营，建立现代企业制度，采取资产重组、股份制改造、租赁承包经营、特许经营、引资嫁接，合资经营等方式进行企业化改制。组建跨行业、跨区域的大型旅游企业集团，打破现有的行政区域限制和部门限制，走专业化、集约化的经营道路。
扩大合作与交流。旅游景区应当加强区域旅游合作和企业间的合作。做好旅游线路的落地，想方设法将旅游景区产品纳入全国精品旅游线路，加大与重要旅游客源地的旅游交流与合作，有针对性的促销或客源互换。加大与其他行业部门如与旅行社业、旅游饭店业、旅游交通业等的密切联系，建立良好的旅游交流与交易平台，形成共同发展的机制。
